Referendum costituzionale: una scelta molto difficile

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L'Edizione Straordinaria della Gazzetta Ufficiale del 27 dicembre 1947 che pubblica la Costituzione Italiana (foto tratta da Internet)

La sensazione, ad osservare i dibattiti in Rete, è che il referendum costituzionale con cui il 4 dicembre gli italiani dovranno dire Sì o No alla riforma della Carta si ridurrà ad uno sterile voto a favore o contro il Governo Renzi. Vista la difficoltà della materia, ostica persino per gli esperti di diritto costituzionale, e vista l’impronta politica data dai media e dagli esponenti dei vari partiti (in primis lo stesso Renzi che inizialmente aveva condizionato le sue dimissioni all’esito della consultazione), è molto difficile che si arrivi al voto avendo davvero le idee chiare sulla riforma varata dal Parlamento lo scorso 12 aprile dopo una gestazione di quasi tre anni.

Ecco perché sono molto importanti gli incontri come quello organizzato nei giorni scorsi alla Pontificia Facoltà Teologica della Sardegna dal Movimento Ecclesiale di Impegno Culturale (Meic) e dall’Azione Cattolica che ha messo di fronte il giurista e storico del Diritto Francesco Sitzia, già preside della Facoltà di Giurisprudenza di Cagliari, fautore del Sì, e il parlamentare Franco Monaco, esponente cattolico del Pd, che invece sin dalla prima ora ha espresso la sua contrarietà alla complessa riforma che gli italiani dovranno promuovere o bocciare con il referendum costituzionale del 4 dicembre.

Il dibattito sul referendum costituzionale

Conformemente alla sede e all’autorevolezza dei due relatori la discussione si è svolta in maniera molto pacata e ha consentito di mettere in chiaro alcuni punti fondamentali.

Il mondo cattolico, come noto, è abbastanza spaccato tra il Sì e il No, forse anche per una sua congenita propensione ad analizzare nel merito i provvedimenti senza dare risposte nette e aprioristiche (l’argomento del referendum costituzionale è trattato dettagliatamente in questo approfondito articolo dello scrittore e giornalista de La Civiltà Cattolica, il gesuita Padre Francesco Occhetta). Inevitabilmente anche i due relatori dell’incontro cagliaritano hanno dato una risposta complessa ai quesiti posti dal referendum costituzionale senza negare le evidenti criticità della riforma, ma neppure i suoi altrettanto evidenti lati positivi.

Innanzitutto va sgombrato il campo dall’idea che il voto al referendum costituzionale del 4 dicembre sia uno scontro tra riformisti fautori del progresso e conservatori che non vogliono cambiare nulla, come sembra dai dibattiti televisivi e dalle discussioni su Internet: dal 1948 ad oggi la Costituzione Italiana, ben lungi dall’essere un oggetto sacro e intoccabile, ha subìto già tantissimi interventi di “manutenzione”. Anche se per la verità una modifica così radicale che riguarda ben 47 articoli non era mai stata proposta. In ogni caso, è bene ricordarlo, le modifiche non riguardano i principi fondamentali della Carta che rimarranno invariati, ma soltanto dei meccanismi di “ingegneria costituzionale”.

Inoltre contrariamente a quanto viene spesso detto e scritto, qualunque sia l’esito del voto, la riforma costituzionale non comporterà alcun rafforzamento dei poteri del premier. Anche se bisognerà fare i conti con la legge elettorale in vigore, l’Italicum che in nome della governabilità attribuisce il 54% della Camera al capo del partito più votato (anche se rappresenta una minima parte degli elettori complessivi).

Inoltre è riconosciuto anche dai fautori del No che la riforma costituzionale contiene alcuni punti che sicuramente rappresentano un miglioramento rispetto al passato: ad esempio abolisce un ente ormai inutile e dispendioso come il Cnel e sopprime definitivamente le province, con un considerevole contenimento dei costi della politica.

Qualche aspetto può essere interpretato invece da un duplice punto di vista. La cosiddetta “data certa”, cioè l’obbligo per il Parlamento di legiferare entro un certo termine su determinate materie più rilevanti normate dal Governo con decreto-legge, da un lato limita l’inflazionato ricorso alla legislazione d’urgenza, deplorata in tutti i manuali di Diritto Costituzionale, ma d’altro lato dà una corsia preferenziale ai provvedimenti governativi.

Così come l’indiscutibile aggravio di firme (da 50 mila a 150 mila) necessarie per presentare una proposta di legge di iniziativa popolare è bilanciato dall’obbligo per il Parlamento di prendere in considerazione tali leggi che, finora, sono rimaste per la maggior parte ad amuffire dentro i cassetti della politica.

I due punti controversi

Viceversa sono fondamentalmente due i punti davvero controversi sui quali ci si scontra: il superamento del cosiddetto bicameralismo perfetto con la trasformazione del vecchio Senato in una sorta di “camera delle autonomie”, che dovrebbe accelerare l’iter legislativo, e la rimodulazione della ripartizione delle competenze tra Stato e Regioni che comporterà sicuramente un maggiore centralismo rispetto alla precedente riforma del 2001 (che aveva viceversa riformato in senso federale e decentrato il titolo V della Costituzione), ma – dicono i fautori del Sì – una diminuzione delle controversie davanti alla Corte Costituzionale.

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Un momento dell’incontro in Facoltà Teologica: Francesco Sitzia e Franco Monaco insieme al presidente dei giornalisti cattolici Mario Girau che ha moderato il dibattito

La riforma è un passo avanti nella razionalizzazione e modernizzazione del nostro sistema istituzionale”, ha spiegato il professor Francesco Sitzia, che inizialmente orientato per il No ha cambiato idea dopo una lettura meditata della riforma e uno scambio di opinioni con alcuni costituzionalisti.

Secondo l’ex preside della facoltà di Giurisprudenza, che è stato presidente del Comitato per il No al referendum costituzionale del 2006, il motivo per cui questa volta bisogna votare Sì non è legato alla dimensione economica della riforma (pur essendoci un notevole risparmio sulla spesa pubblica che Renzi quantifica addirittura sui 500 milioni di euro mentre i detrattori della riforma limitano a 57) quanto proprio al superamento del bicameralismo perfetto (cioè il meccanismo dell’approvazione di una legge nel medesimo testo da parte di entrambi i rami del parlamento).

In pratica, questo è il senso del discorso del docente di Istituzioni e Esegesi del Diritto Romano, se nel 1948 aveva senso e preminenza un concetto di norma generale e astratta destinata a durare nel tempo, nella post modernità e nella nostra società “liquida” sono viceversa prevalenti i provvedimenti destinati a durare poco nel tempo. Provvedimenti che necessitano dunque di una rapida approvazione da parte del legislatore.

In ogni caso – ha spiegato il professor Sitzia – il nuovo Senato (anche se è improprio chiamarlo così) manterrà comunque la possibilità di avocare a sé le leggi, discuterle e emendarle. Dunque – ha aggiunto – accogliere o meno le istanze del Senato comporterà una responsabilità politica da parte della Camera. Inoltre per le leggi più importanti, come quelle di revisione costituzionale, le leggi elettorali e quelle di ratifica dei trattati internazionali, rimarrà comunque il meccanismo del bicameralismo perfetto.

Altro punto di forza della riforma costituzionale è secondo il prof. Sitzia la composizione del nuovo Senato che sarà in realtà una Camera delle autonomie, composta da consiglieri regionali e sindaci, cioè rappresentanti dei territori.

E’ la prima volta il comune entra nel sistema costituzionale”, ha spiegato Sitzia: “i sindaci entreranno in un ramo del Parlamento e potranno portare finalmente le istanze e le idee di fondo degli enti locali. E’ il primo passo per una Repubblica che sia anche delle autonomie locali. Le Regioni – ha aggiunto il docente universitario – hanno ripetuto lo stesso schema organizzativo dello Stato centralista ed oggi l’ente politico più vicino al cittadino   è rappresentato dal Comune e non dalla Regione”.

Qualche problema si pone però con la composizione del nuovo Senato delle autonomie che secondo la riforma dovrà essere eletto dai Consigli regionali. Una elezione di secondo livello sicuramente valida, ma che pone qualche interrogativo ai costituzionalisti.

In effetti nella prima stesura della riforma fatta dal Governo il Senato delle autonomie doveva essere composto dai rappresentanti degli esecutivi regionali, in modo da rappresentare effettivamente i territori, come il Bundesrat tedesco in cui i rappresentanti delle regioni hanno il voto di delegazione e davvero rappresentano i loro territori di appartenenza.

La riforma della Costituzione – che delega ad una prossima legge elettorale le modalità di composizione del Senato – prevede viceversa un organismo difficile da inquadrare che rischia di essere governato, più che da logiche territoriali da logiche esclusivamente politiche. Inoltre – ha notato Monaco – non si capisce quale territorio rappresentino i 5 senatori nominati dal presidente della Repubblica: forse i giardini del Quirinale.

Altro problema di non poco conto – evidenziano molti costituzionalisti – è la diversa retribuzione dei nuovi senatori: alcuni avranno lo stipendio (alto) del consigliere regionale, altri quello del sindaco ed altri dovranno svolgere la loro funzione gratuitamente come i cinque nominati dal Capo dello Stato.

Insomma se la finalità della riforma è quella di rendere meno farraginoso il processo legislativo il rischio, ha spiegato il rappresentante del No al referendum costituzionale, è che i territori siano rappresentati in modo poco equilibrato, vengano mortificate le minoranze e venga creata una entità difficile da armonizzare e ricondurre ad un indirizzo politico omogeneo. Insomma, c’è il pericolo che si finisca per rendere più complesso l’iter delle leggi che si vorrebbe semplificare.

In ogni caso – ha aggiunto Franco Monaco – anche la cosiddetta navetta tra Camera e Senato è un concetto mitologico, in quanto dalle statistiche risulta che il legislatore italiano abbia tempi più bassi rispetto alla media europea.

Sulle 257 leggi approvate nella scorsa legislatura, 202 sono infatti passate al primo colpo, mentre la “navetta” ne ha riguardato una percentuale bassissima, il 20%: 43 approvate con tre passaggi tra le due Camere, 5 con quattro, una con cinque e una con sei.

Tra le criticità maggiori di questa riforma – unanimenmente riconosciute – c’è la centralizzazione determinata dalla nuova scrittura dell’articolo 117 che aumenta le competenze legislative dello Stato a discapito delle Regioni.

In pratica, la riforma costituzionale sopprime la cosiddetta legislazione “concorrente” tra Stato e Regioni prevista dalla cosiddetta “riforma Bassanini” (Riforma del Titolo V del 2001) che ha provocato un contenzioso enorme per i giudici costituzionali: le materie oggetto di legislazione concorrente migrano nuovamente tra le competenze esclusive dello Stato.

Questo significa un impoverimento delle competenze delle regioni a statuto ordinario (le regioni a Statuto Speciale non sono toccate dalla riforma). Resta comunque – ha spiegato il prof. Sitzia – il principio di sussidiarietà per tutte le materie di interesse specifico della Regione, anche se viene introdotta la “clausola di supremazia” che prevede che su proposta del Governo la legge dello Stato possa “intervenire in materie non riservate alla legislazione esclusiva quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica, ovvero la tutela dell’interesse nazionale“.

Insomma qui siamo nel campo della sensibilità giuridica e della interpretazione: per i fautori del Sì al referendum costituzionale nel nuovo articolo 117 non vi è una eccessiva centralizzazione in quanto la riforma non farebbe altro che prendere atto dell’indirizzo interpretativo della Consulta dopo la riforma del Titolo V, per chi dice No il nuovo 117 porterebbe ad un eccesso di centralizzazione e ad uno schizofrenico ritorno dal federalismo al centralismo.

Nella riforma – e questa è una risposta a chi in Sardegna paventa una diminuzione dell’autonomia sarda – non si fa comunque cenno alcuno alle regioni a Statuto Speciale che comunque mantengono le loro prerogative. “La Specialità viene al limite rafforzata – ha spiegato il professor Sitzia – in quanto se oggi alcune parti dello Statuto sardo, ad esempoi quelle sull’autonomia tributaria, possono essere modificate con una legge ordinaria se passerà il Sì lo Statuto sarà interamente blindato e potrà essere modificato soltanto passando attraverso un accordo con la Regione Sardegna”.

Eppure la questione più importante messa in campo dai sostenitori del No al referendum costituzionale del 4 dicembre è di carattere procedurale. Lo ha spiegato bene Monaco, notando l’anomalia del ricorso al referendum da parte della maggioranza che ha varato la stessa riforma, quasi per ottenere una legittimazione popolare.

Il grosso problema è che questo Parlamento non ha titolo per fare una riforma del genere – ha detto – perché ha un deficit di autorevolezza e di mandato”.

In pratica, secondo Monaco, il Governo Renzi, nato dal sostanziale pareggio elettorale del 2013 che Bersani aveva definito una “non vittoria”, sarebbe sì legittimo, ma non abbastanza autorevole per una riforma di questa portata. Non solo, la stessa carta fondativa del Partito Democratico prevede che le grandi riforme debbano essere condivise più possibile e non debbano essere alla mercè della maggioranza del momento. Cosa che in questo caso è stata fatta puntualmente.

Questa non è una temperie politica e culturale idonea ad una grande riforma – ha spiegato Franco Monaco – è un tempo in cui possiamo mettere in cantiere riforme circoscritte e puntuali, ma non c’è una classe dirigente all’altezza di un’impresa quasi costituente”.

Secondo l’esponente del Pd riscrivere 47 articoli della Costituzione al prezzo di una lacerante divisione della società è dunque un gravissimo errore. “La legge fondamentale è quella che fissa i principi e le regole che presiedono alla vita della casa comune dentro la quale siamo chiamati ad abitare insieme – ha detto citando Aldo Moro –: è importante che non ci siano cittadini che le sentano ostili o quanto meno estranee. Fosse anche una buona riforma”.

Non possiamo escludere inoltre che in Italia possa  breve insediarsi una maggioranza politica illiberale – ha aggiunto -. E allora  come potremo impedirgli di scrivere una costituzione a modo suo? La Costituzione non è una legge tra le altre, non è il bottino dei vincitori, è la legge fondamentale e non possiamo trattarla con leggerezza”.

Monaco ha concluso citando Giuseppe Dossetti, giurista, presbitero e politico, punto di riferimento del pensiero politico e sociale cattolico, che nel 1994 pronunciò queste parole premonitrici: “La mia preoccupazione è che si addivenga a referendum abilmente manipolati con più proposte congiunte, alcune accettabili altre del tutto inaccettabili, e che la gente totalmente impreparata e per giunta ingannata dai media non sappia distinguere e finisca col dare un voto favorevole complessivo sull’onda del consenso indiscriminato a un grande seduttore il che appunto trasformerebbe un mezzo di democrazia, il referendum, in un mezzo emotivo e irresponsabile di plebiscito”.

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Insomma, a conclusione di questo excursus non certo esaustivo su una materia tanto complessa, restano molte perplessità sullo stesso istituto del referendum costituzionale che imporrà ai cittadini di decidere con una X sul Sì o sul No le sorti di una modifica normativa così complessa, ragionando in base ad un “saldo” positivo o negativo della riforma nel suo complesso o addirittura in base all’appartenenza politica e alla simpatia o antipatia verso Matteo Renzi. La Costituzione Italiana, frutto del sacrificio di chi è morto per la democrazia e per la libertà dell’Italia, non meriterebbe un trattamento del genere, ma un grande rispetto e una grande unità della nazione.

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